自1978年在农村推行土地联产承包责任制以来，我市在推行农村面上改革的同时，还从山区实际出发，对农村改革发展进行了一系列的有益探索与试验， 1990年国务院批准我市入列全国农村改革试验区，1991年被列入全国林业改革试验区，1995年被列入全国首批六个农科教结合示范区之一。1997年迄今，逐步开始探索山区农村产业化经营的新路子。
一、农村改革发展的主要作法与成效
1、山地制度建设试验。八九十年代，为推进山地综合开发，推进山地经营权流转，我市相机进行了一些制度改革，即改承包制为长期租佃制，一定六十年不变，明确规定了林木所有权归承租山地使用权的农户，实现了林木所有权与山地使用权统一，在全国率先建立规范化的山地使用权流转制度。试验盘活了山地
资源资产，有效提高了山地的开发效益。在充分调研论证的基础上，目前我们正在研究起草《关于推进农村土地承包经营权流转工作的意见》，探索新形势下土地适度规模经营的路子。
2、多种开发形式改革试验。原地委、行署制定了《关于大力发展个体私营经济的决定》，肯定了大户开发和参与山地开发的私营企业为
社会主义公有制经济的补充，并发展了股份合作企业、专业开发公司、专业生产合作社、私营企业、乡村集体企业、专业工程队等六种规模经营组织形式，稳定了山地开发的成果。
3、城镇开发体制改革试验。针对户籍制度为核心的城乡二元结构体制，在全国率先打破城乡户籍制度的壁垒，建立新开发区户口（实际上就是同等权利的城镇户口），吸引了大批农民进城，加快了农村城镇化进程，也为国家改革户籍制度提供了现实的案例和启示。
4、山区农业产业化试验。根据山区资源优势，确定竹木、优质水果、草食畜禽、中药材四大支柱产业，依托龙头企业和中介组织推进产业一体化。近几年来，我们着力抓好招商引资和资本运营，先后引进了泰格林纸、汇源果汁、海联果蔬加工等一批农业产业化龙头企业，全市规模以上农产品加工企业已达118家，提升了山区农村产业化经营水平和效益。
5、林业改革试验。具有突破性的有三点：一是以林业股份制改革为重点，构造林业管理新模式。借鉴企业管理方式，推进林业股份制改革，解决分山到户后的山地所有权虚置、使用权模糊，利益分配不合理，规模化经营，管护难度大、产出效益低等问题。二是以林业分类经营改革为重点，构造林业经营新模式。2001年率先在全国完成了森林分类区划界定，将总体规划落实到山头地块，把公益林区划界定到组到户，明确事权，相关责任人签字确认。三是集体林权制度改革试点。根据《农村土地承包法》和《物权法》对林业要素市场、资产评估、产权流转、抵押登记、财政支持等方面进行全方位改革，对应出台了5个规范性文件，对实施内容、操作办法、工作要求作出了更为清晰的具体规定，力求通过不断深化改革思路，探索出一条具有山区特色的林改路子。
6、农科教结合试验示范。1990年，下发了《关于巩固和发展农科教结合体制，加快科技兴农步伐的意见》。一是构建了完善的农科教结合机构社会化服务体系。逐步形成了人才培训、科技推广、社会化服务三大体系。二是深化了农村职业技术教育改革，创新了农民培训机制。目前，我市出台了《关于提高农民素质推动全市农村劳动力合理流动的行动计划》，积极培养多种农民技术骨干和外出务工技能人才,大力发展劳务经济。
7、农村社会化服务体系建设试点。主要解决新形势下政府想管管不了、想包包不了而农民又迫切需要的社会化服务问题。2007年我市就农村科技推广、动物防疫、农村现代物流、金融支持、信息服务等内容下发了《关于推进全市农村社会化服务体系建设的意见》。目前，全市在麻阳县进行试点，并在其他县（市、区）乡村有序推进。
二、应高度重视当前制约农村改革发展的深层次矛盾和突出问题
一是统筹城乡发展与城乡二元体制结构不相适应的矛盾。近年来，党中央、国务院出台了一系列旨在缩小城乡差距、加快城乡一体化进程的政策文件，为促进农村社会转型、增加农民收入提供了有力的制度保障。但是，长期以来形成的城乡二元体制并没有从根本上消除，农村户籍、就业、医疗、保险及社会公益性事业等方面与城市相应水平差距较大，仍然是制约城乡和谐发展的一大体制障碍因素。
二是发展现代农业与农民素质较低、农户经营分散和产业化程度不高之间的矛盾。推进现代农业建设需要一大批有
文化、懂技术、会经营的新型农民，发展适度规模经营，不断提高产业化程度。我市地处后发展山区，由于自然和历史的原因，农民素质普遍较低，产业化建设比较滞后。比如，我市农村青年平均受教育年限不足8年，250万农村劳动力中，小学
文化和文盲半文盲的占48.8%，初中
文化的占40.%，高中以上的仅占11.2%。
三是农业基础设施薄弱与自然灾害频发之间的矛盾。据资料记载，我市几乎每年都有洪涝干旱天气，平均3至5年有一次中型灾害，平均10年有一次大型灾害。而我市现有的1156座水库中有90%是上世纪六、七十年代修建的，多数带病运行，安全隐患较多。近年来，国家虽然加大了对水利建设的投入，但投资重点是大江大河，对山区农田水利投资并不多，难以满足山区农业生产的现实需要。今年的中央农村工作会议提出，要用3年左右的时间，全面完成病险水库除险保安工作。据水利部门测算，全市要完成这样工作，约需资金6亿多元。这对我们一般预算收入只有17亿元的经济欠发达山区来说，仅资金配套一项就难以承担。
四是农业资金投入缺口较大与农业投融资渠道不畅之间的矛盾。农业投入主要由三部分组成：财政投入、金融投入和社会投入。财政投入由于我市自身财力有限，重点是保工资、保运转，难以安排足额资金用于农业农村建设；金融投入由于缺乏有效担保主体，农民自身房屋、土地又不能抵押，金融支农难以落到实处；社会投入方面，由于我市工业企业比较落后，招商引资受到地理位置和资源约束，非公有制经济比较薄弱，加上农业属中长期项目，季节性强，回报率低，难以激发社会各界的投资热情。
五是加快政府职能转变与农村社会化服务体系建设滞后之间的矛盾。去年以来，我们虽然在转变政府职能、加强农村社会化服务方面进行了一些有益的探索，也取得了一定的成效，但示范效应尚未完全显现。目前，农村乡镇基层服务网络不同程度地存在“网破、线断、人散”状况，农村科技推广难、重大动物疫病防控难、农产品流通难、农业融资难、信息服务难等“五难”问题仍然难以满足山区广大农民群众发展农业农村经济和持续增收的迫切要求。
三、深化农村改革的出路与对策
一是着力变革农村生产生活方式。（一）推行股田制。受体制制约，当前农村土地使用、流转过程中仍然存在不少问题，主要是集体土地产权不清，部分外出农民“人走权失”；农村土地市场尚未形成，农民无权让土地自由流动以实现资源合理配置。在工业化、城镇化过程中，一部分农民脱离农业，土地向部分农村能人集中，实现规模经营，这是一个必然趋势，也是一个发展方向。当前最重要的问题已经不是能不能进行农村土地使用权流转和发展适度规模经营的问题，而是在确保农民权益的基础上，通过科学引导，促进土地规模经营的问题。结合怀化的实践，我们认为要推进这项改革，需在法律、政策方面采取一些鼓励和引导性的措施：1、立法上要确认其合法地位。建议国家尽快制定专门的《农村土地法》，明确土地股份制这一改革形式的合法地位，允许农民的土地股权可以抵押、转让、买卖、赠送和继承，并对农民放弃土地股份的补偿方面作出界定，确保改革有法可依。2、政策上要出台激励措施。建议建立促进土地规模经营的激励机制：对于农业产业化龙头企业按当地产业布局规划，成片集中从事土地规模经营开发建原料基地的，在税收上给予一定减免，并由政府给予一定奖励；对农民专业合作组织或大户从事种养业规模经营和农业基础设施建设的，在项目安排、产品税收方面给予优惠；对经营主体在其获得土地使用权的土地上投资兴建农田水利基础设施，免收相关规费；对“城郊村”和“城中村”农民以土地入股发展二、三产业的，在税费上给予减免；对股份合作制林场的木材采伐指标给予优先保障等等。3、加快建立土地产权的价格市场。建议支持发展具备一定资质的土地（包括林地）价格评估机构，制定包括土地级差收入、地表农作物、区域差异、规划用途、基础设施条件等因素在内的基准价格，以便土地股权的派发和股权转让。（二）改善农民生活方式。进一步改善农村生态环境，大力开展美化村庄
活动，继续实施生态公益林、荒山造林和退耕还林等工程。进一步改善农村生活环境，加大农村环境污染治理力度，组织清垃圾、清污泥、清路障，加快改水、改栏、改厨、改厕、改浴，不断改善农村人居环境。同时，全面加大农村社会事业建设力度，不断丰富农村文化生活，逐步改变农民生活方式。
二是建立健全农村“五大”服务体系。即农村科技推广、动物疫病防治、农村现代物流、金融支持、信息服务“五大”服务体系。根据我们怀化的实践经验，大力推进农村“五大”服务体系建设，有助于防范和化解在农村规模生产经营中所遇到的信息不灵、资金不足、品质不优、产销脱节、疫病危害、管理低下、效益不高等问题，实现一家一户小生产与社会化大生产的有效对接；有助于发展现代农业，推进社会主义新农村建设；全面推进农村服务体系的建设，关键是抓住两个重点：（一）明确建设主体。毫无疑问，农民是农村社会化服务体系的直接受益者，也是建设的直接主体。但千家万户的农民太分散，与规模化、市场化的要求不相适宜。而大力发展农村专业合作组织和经纪人协会，可以有效解决这一矛盾。国家应出台政策，从资金扶持、制度安排等方面支持农村专业合作组织和经纪协会的发展。比如，可以根据专业合作组织和经纪人协会经营规模的大小、入会人数的多少，中央财政和地方财政分别拿出一定经费给予补贴。（二）强化服务职能。我们认为，在全面取消农业税费、建设社会主义新农村的新形势下，乡镇政权的作用不是小了，而是更大了；乡镇职能不是弱化了，而应进一步强化。当前，深化农村综合改革，要把强化乡镇基层政权服务职能作为核心目标。通过整合乡镇七站八所职能，加大中央财政转移支付力度，保障乡镇工作人员经费，建立健全为农民提供优质高效服务的体制机制。
三是加快建立以政府投入为主的农村基础设施建设投入体制。加强农村基础设施，关键是加大投入。国家要继续调整国民收入分配格局，扩大各级政府公共财政覆盖农村的范围，将公共基础设施建设和社会事业发展的重点向农村倾斜和延伸，国家财政新增固定资产投资的增量主要用于农村，实现农村基础设施建设投入体制以当前农民投入为主向以政府投入为主的转变。鉴于当前中西部老少边穷地区财政状况薄弱、运转艰难的实际，建议进一步加大中央财政对其农村基础设施建设的转移支付力度，减少或免除地方政府资金配套。
四是加快建立城乡居民权益平等的基本公共服务机制。城乡居民权益的不均等，是形成当前城乡“二元”分割格局、城乡差距不断扩大的根本原因。建议从统一城乡基本公共服务制度入手，逐步缩小城乡居民在义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等方面享受权益的差距，实现城乡统筹发展。（一）建立城乡统一的户籍制度。继续深化深化户籍制度改革，彻底取消限制农民进城务工经营的限制性规定，切实放宽农民进城安家落户的相关规定，允许城乡居民在全国范围内自由迁徙。(二) 建立城乡统一的劳动就业制度。积极完善促进农村劳动力转移和充分就业的工作机制，清除对农民工的歧视性政策，建立农民工工资正常增长和支付保障机制，切实维护农民工的合法权益，加快建立公平竞争、同工同酬的劳动就业制度，为农民提供平等的就业机会。(三)建立城乡平等的教育制度。进一步加大对农村基础教育的支持力度，全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育体制改革，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距，让农民子女享有平等的受教育权利。鉴于当前绝大多数县市财政薄弱的实际，建议进一步加大中央政府和省级政府对农村义务教育的投入力度，适当调整“以县为主”的农村义务教育管理体制，建立农村义务教育投入稳定增长的长效机制，逐步实现城乡义务教育均衡发展。(四)建立城乡平等的医疗救助制度。进一步增加中央和省级政府财政对新型农村合作医疗投入比例，全面推进和完善新型农村合作医疗制度，切实解决目前合作医疗筹资标准偏低，不足以抵抗大病的现实问题，解决广大农民“看病难、看病贵”的实际困难。大力发展农村公共卫生事业，加强乡村医疗卫生服务体系建设，尽快建立农村医疗救助运行机制，公正分配城乡医疗资源，彻底改变农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面。 (五)建立覆盖城乡的社会保障制度。借鉴建立城镇社会保障制度的成功经验，加快建立完善农村社会保障体系，探索实行城乡统一的社会保险关系转续办法，扩大覆盖面，提高受益水平。
[本文执笔:课题组众人]
